Des propositions aux plaintes, le suivi participatif est essentiel
Au début des années 2000, les membres des communautés agricoles locales de Cajamarca, au Pérou, ont tiré la sonnette d'alarme à propos de la mine d'or de Yanacocha, située à proximité. Les plaignants ont affirmé que la mine d'or avait fortement affecté la santé et les moyens de subsistance de la communauté en raison de la contamination de l'eau. Ils avaient même été victimes d'un déversement de mercure provenant d'un camion associé à la mine sur l'autoroute voisine, qui s'étend sur 40 km. La Société financière internationale (SFI) avait participé au financement du projet depuis sa création en 1993, en accordant divers prêts pour l'expansion de la mine et en détenant une participation de 5 % dans les actions de la mine.
Plusieurs plaintes de membres de la communauté concernant la qualité de l'eau et le déversement de mercure ont été reçues par le Compliance Advisor Ombudsman (CAO), le mécanisme de responsabilité de la SFI. Les membres de la communauté se méfiaient du projet, ne croyaient pas aux promesses faites par la société et s'inquiétaient sérieusement pour leur santé et leur sécurité[1]. [Pour répondre aux préoccupations de la communauté, le CAO a entamé un dialogue entre la mine d'or de Yanacocha et les communautés locales, en créant la Mesa de Dialogo y Consenso avec des intervenants de la communauté, de la société minière, des OSC, du gouvernement et autres. L'un des principaux résultats de ce dialogue a été d'instituer un programme de surveillance participative de la qualité et de la quantité de l'eau, dans le but de rétablir la confiance et d'engager la communauté de manière significative.
Qu'est-ce que le suivi et l'évaluation participatifs ?
Alors que les efforts traditionnels de suivi et d'évaluation sont menés par la société ou l'entité qui finance ou met en œuvre un projet, le suivi participatif est un effort de collaboration entre la société et les autres parties prenantes. Comme tout effort de suivi, le suivi et l'évaluation participatifs impliquent également la collecte et l'analyse des données d'un projet de développement à fort impact et la communication des résultats de ce projet. Il peut impliquer des parties prenantes issues de l'ensemble des communautés affectées, de la société civile, du gouvernement, des institutions financières internationales, des groupes d'opposition et des représentants des entités chargées de la mise en œuvre. En impliquant un tel éventail de parties prenantes, une multitude de perspectives seront prises en compte tout au long du processus. Il s'agit d'un changement par rapport aux méthodes traditionnelles qui adoptent une approche informative du haut vers le bas, et qui sont souvent utilisées pour simplement affirmer une vision limitée du projet du point de vue de l'entreprise.
Cependant, les pratiques traditionnelles de suivi et d'évaluation sont utilisées depuis de nombreuses années - pourquoi faudrait-il utiliser le suivi participatif à la place ? La réponse est simple : les personnes et les communautés veulent participer et avoir leur mot à dire sur les projets qui les concernent. Les projets de développement peuvent stimuler la croissance économique et créer des changements positifs dans une communauté, mais ils ne sont pas sans risques sociaux et environnementaux. Lorsque les personnes concernées ne sont pas impliquées dans le processus, les attentes de la communauté concernant les avantages et les inconvénients peuvent ne pas être informées ou exactes. Lorsque ces attentes ne sont pas satisfaites, cela peut générer des conflits et une méfiance à l'égard du projet et de ses autorités, ce qui peut réduire les avantages du projet et nuire à la réputation des entités de mise en œuvre et de financement. En impliquant un éventail de parties prenantes et leurs points de vue, un projet peut susciter une plus grande adhésion de la communauté hôte, ainsi que mieux informer les communautés et gérer leurs attentes quant aux avantages et aux résultats du projet.
Les activités de suivi participatif doivent respecter dix principes définis par le Compliance Advisory Ombudsman (CAO), le mécanisme de responsabilité de la SFI. Ces principes comprennent, entre autres, (1) la démonstration de l'engagement des autorités du projet, (2) le respect des différentes méthodes de collecte d'informations et des connaissances démontrées par les membres de la communauté, (3) la transparence du programme de suivi et des activités du projet, et (4) la responsabilité dans les réponses du projet et de l'entité de mise en œuvre aux préoccupations de la communauté. [2] Les entités chargées de la mise en œuvre du projet peuvent atteindre ces objectifs grâce à un certain nombre d'activités de suivi participatif. Les membres de la communauté peuvent être formés à la collecte de données et à l'observation afin de les sensibiliser davantage aux impacts potentiels d'un projet, ou ils peuvent servir d'observateurs accompagnant l'entité chargée de la mise en œuvre. Il est également possible de former un comité composé de différentes parties prenantes afin de produire une enquête conjointe et de tirer parti de la diversité des perspectives, des antécédents et des capacités techniques pour garantir un suivi approfondi, considéré comme suffisant et efficace par toutes les parties au projet.
Si le suivi participatif peut être utilisé pour prévenir les conflits en étant utilisé dans les phases de conception et de mise en œuvre dès le début du projet, il peut également être utilisé comme un moyen de résoudre les conflits. Dans le cas de la mine d'or de Yanacocha, le conflit a été créé lorsque les communautés ont eu le sentiment d'être injustement affectées par le projet. Elles ont choisi d'utiliser leur droit de recours pour résoudre le problème et ont déposé une plainte auprès du CAO. En facilitant le dialogue qui a abouti à l'institution d'un suivi participatif, le CAO prend des mesures pour reconstruire la relation entre la SFI, l'entreprise chargée de la mise en œuvre et les communautés, dans l'espoir d'instaurer la confiance et d'assurer que les bénéfices du projet soient distribués équitablement à l'avenir et que les impacts sociaux et environnementaux soient traités de manière adéquate.
Cependant, s'il n'est jamais trop tard pour introduire le suivi participatif dans les activités d'un projet, il n'est jamais trop tôt non plus. Le CAO recommande que le suivi participatif soit introduit le plus tôt possible dans le cycle du projet et qu'il soit poursuivi tout au long de celui-ci, de la phase de conception à la clôture. Si les communautés locales sont impliquées et bien informées dès le début du cycle du projet, les risques de conflit seront réduits par la suite.
Les défis du suivi participatif
Bien que le suivi participatif soit un moyen efficace de réduire les conflits et d'instaurer la confiance, il présente des défis particuliers qui peuvent compliquer le processus, notamment par rapport aux efforts de suivi traditionnels.
Si la multiplicité des points de vue des parties prenantes est une force, elle peut aussi être une faiblesse lorsque ces points de vue entrent en conflit les uns avec les autres sans que des mesures soient prises pour les résoudre. Des désaccords sur les repères, les lignes de base, les méthodes et les définitions du succès sont tous possibles, et diffèrent des objectifs clairs et nets du suivi et de l'évaluation traditionnels. C'est pourquoi une facilitation professionnelle régulière entre les parties peut contribuer à rendre le suivi participatif plus significatif et moins problématique.
Un autre facteur de complication est la capacité technique des participants de la communauté. Alors que certains peuvent avoir des connaissances locales qui éclairent leur compréhension des impacts environnementaux et sociaux d'un projet, d'autres peuvent ne pas avoir la formation et l'éducation nécessaires pour contribuer pleinement et s'engager de manière significative. Ce manque de connaissances de base limite le niveau de surveillance qui peut être mené par les membres de la communauté sans fournir de conseils supplémentaires. Pour y remédier, une formation pourrait être dispensée par l'entité chargée de la mise en œuvre, mais cela présente également son propre lot de défis techniques et financiers.
Le suivi participatif et le GCF
Malgré la myriade de défis auxquels le suivi participatif peut être confronté, les avantages de mettre en œuvre ce type de pratique dès le début du cycle d'un projet et de l'utiliser comme moyen de réparation sont amplement clairs. Si le suivi participatif est considéré comme une bonne pratique dans les industries extractives depuis de nombreuses années, il peut être utilisé dans tout projet de développement à fort impact.
Pour le MRI et le site GCF en général, le suivi participatif est très prometteur quant aux types de résultats qu'il peut aider à obtenir. En juin 2021, la plupart des plaintes reçues par le MRI concernaient l'absence de consultation significative et de consentement libre, préalable et éclairé (CLIP). [Comme dans le cas du CAO et de la mine d'or de Yanacocha, le suivi participatif est un outil utile que les mécanismes de recours et les institutions de financement peuvent adopter, comme moyen de réparation pour les communautés affectées qui n'ont pas été consultées de manière adéquate. Cela peut contribuer à garantir que les communautés ont leur mot à dire dans le reste du processus du projet tout au long des phases de mise en œuvre et de suivi.
Étant donné que le suivi participatif est mentionné dans plusieurs documents de politique du site GCF , le site GCF et ses entités accréditées (EA) pourraient souhaiter explorer le suivi participatif dès les premiers moments de l'approbation du projet, potentiellement même dès le stade de la note conceptuelle. Non seulement cela pourrait suivre les conseils du CAO, mais cela pourrait également aider les projets financés par GCF à mieux respecter les sauvegardes environnementales et sociales de GCF. En permettant la participation de la communauté, ces normes de performance sont moins susceptibles d'être violées, et les connaissances locales peuvent être capitalisées dans la conception et la mise en œuvre du projet.
En fait, le cadre de suivi et de responsabilisation pour les entités accréditées ( GCF) recommande que "l'EA comprenne un suivi participatif... à toutes les étapes du cycle du projet/programme, dès le début". En outre, l'autorité nationale désignée pour chaque projet est "encouragée à organiser un examen participatif annuel pour les parties prenantes locales." Cependant, ces pratiques ne sont que des recommandations et non des exigences, et le site GCF s'appuie sur un modèle d'auto-déclaration pour comprendre les impacts d'un projet après sa mise en œuvre. Même dans le cadre de la politique environnementale et sociale de GCF, s'il est indiqué que toutes les AE sont tenues de "prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer un suivi participatif", des orientations plus spécifiques ou plus poussées seraient utiles à toutes les parties concernées. Étant donné les défis que représentent la conception et la mise en œuvre d'activités de suivi participatif, des conseils spécifiques sur le site GCF pourraient encourager les entreprises environnementales à utiliser le suivi participatif. En retour, cela pourrait contribuer à réduire les plaintes adressées à le MRI concernant le manque de consultation et de participation significatives dans les projets GCF .
Comme le montrent le CAO et le succès de la mine d'or de Yanacocha, le suivi participatif est de plus en plus utilisé comme un moyen efficace de réparation et est souvent mis en œuvre bien avant qu'une plainte ne soit déposée. Tirant les leçons de cet exemple, le MRI explorera l'utilité du suivi participatif, le cas échéant, lorsqu'il cherchera à résoudre les plaintes. Le suivi participatif peut être un outil utile pour atténuer les dommages causés par les projets de développement.
Article préparé par Amanda Bierschenk
[1] Voir Building Consensus : Histoire et leçons de la Mesa de Dialogo y Consenso CAO-Cajamarca, Pérou, CAO.
[2] Voir Participatory Water Monitoring : Un guide pour la prévention et la gestion des conflits, CAO.
[3] Voir International Lessons of Experience and Best Practice in Participatory Monitoring in Extractive Industry Projects, IFC.
[4] Voir Plaintes dans les projets de changement climatique : Un regard sur les griefs en matière d'adaptation et d'atténuation, IRM.