À la croisée des chemins : Les réformes des mécanismes de responsabilité indépendants

En 2011, dans une communauté côtière du Gujarat, en Inde, les pêcheurs locaux se sont inquiétés des impacts potentiels qu'un projet de centrale électrique au charbon de 5000 mégawatts aurait sur leurs moyens de subsistance. La communauté s'est plainte de ces préoccupations, entre autres, auprès du mécanisme de responsabilisation de l'un des bailleurs de fonds, le conseiller en conformité et médiateur (CAO) de la Société financière internationale (SFI).

À la suite d'une enquête, le CAO a constaté que la SFI avait violé ses propres politiques d'évaluation des impacts sociaux et environnementaux potentiels. La SFI a répondu par un plan d'action correctif, mais le CAO a estimé que les mesures incluses étaient insuffisantes pour répondre pleinement aux préoccupations soulevées. En 2016, la communauté a alors décidé d'aller plus loin et a poursuivi la SFI devant un tribunal de district américain. Cette affaire, connue sous le nom de Jam v. IFC, a fait des vagues dans le domaine du développement international, car elle a renversé une opinion antérieure selon laquelle la SFI jouissait d'une immunité absolue contre toute poursuite devant les tribunaux américains. La couverture médiatique qui en a résulté a permis d'examiner de près la responsabilité des institutions financières internationales (IFI).

C'est dans ce contexte que les mécanismes de responsabilité indépendants (MRI) du monde entier ont connu une période de réforme. Si certaines de ces réformes ont été progressives, d'autres ont été régressives.

Ces réformes interviennent plus de 25 ans après la création de la première RII, le Panel d'inspection (IPN) de la Banque mondiale (BM). Depuis lors, le nombre de RII a considérablement augmenté et le nombre de plaintes qui leur sont adressées a également connu une forte hausse (figure 1). Si, d'une part, cette augmentation des plaintes peut être considérée comme une tendance positive, illustrant une plus grande accessibilité pour les personnes affectées par les projets et programmes des IFI, elle est également révélatrice de l'ampleur des dommages permanents causés aux communautés par les projets financés par les IFI.

Les principes de Ruggie

Les MAI existent pour tenir les IFI responsables des impacts négatifs des projets qu'elles financent et pour offrir aux communautés affectées une voie de recours. Bien qu'il existe certaines différences de fond entre les AIM en raison des mandats variables de leurs organisations mères, il existe également une norme claire par rapport à laquelle toutes les AIM devraient être évaluées. En 2011, les Nations unies ont adopté les principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme, également connus sous le nom de principes de Ruggie. Ces principes consacrent le principe de "l'accès au recours" et prévoient des critères pour évaluer l'efficacité des mécanismes de réclamation non judiciaires tels que les IAM.

Les huit principes de Ruggie ont depuis été largement acceptés par la communauté internationale et les chefs d'entreprise. Les IAM doivent être légitimes, elles doivent susciter la confiance de tous les groupes de parties prenantes et être responsables de la conduite équitable des processus de règlement des griefs. Elles doivent être accessibles. Cela signifie qu'elles doivent être connues de toutes les parties prenantes et qu'une assistance doit être fournie à ceux qui pourraient rencontrer des obstacles pour accéder au mécanisme. Les MAI doivent également être prévisibles; ils doivent fournir une procédure claire et connue, dans des délais prédéterminés, avec une clarté sur les types de processus, les résultats disponibles et les moyens de contrôler la mise en œuvre. Un critère important est que les MAI doivent agir de manière équitable, en cherchant à garantir que toutes les parties ont accès à l'information, aux conseils et à l'expertise nécessaires pour s'engager dans un processus de règlement des griefs dans des conditions équitables, informées et respectueuses. Le sixième principe est la transparence. Il est essentiel que toutes les parties soient informées de l'évolution de la procédure de règlement des griefs et, plus généralement, la transparence est indispensable pour évaluer la performance du mécanisme. Ensuite, le processus doit être compatible avec les droits. En d'autres termes, la RII doit veiller à ce que les résultats et les recours soient conformes aux droits de l'homme internationalement reconnus. Ces processus doivent également être une source d'apprentissage continu, de sorte que les leçons puissent être identifiées pour améliorer les processus décisionnels, les politiques et les projets des institutions mères, afin de prévenir ou d'atténuer les griefs et les préjudices futurs. Enfin, les AIM et leurs processus doivent être fondés sur l'engagement et le dialogue. Cela nécessite de consulter les différents groupes de parties prenantes pour la conception des mécanismes, et pendant le processus de traitement et de résolution des griefs.

Quatre réformes récentes de l'AIM

Compte tenu du contexte actuel, il est important de comprendre dans quelle mesure cette vague de réformes renforce et fait progresser ces principes. Pour ce faire, nous examinerons le contenu de quatre examens récemment menés, et les évaluerons dans le contexte des principes pertinents énumérés. L'IPN/WB a fait l'objet de réformes entre 2017 et 2018 (avec certaines réformes annoncées en mars 2020), suite à l'adoption d'un nouveau cadre social et environnemental. Ces réformes ont été décrites comme une révision de sa " boîte à outils " faisant référence aux diverses interventions que l'IPN/WB était habilité à faire en matière de plaintes. Malgré cette terminologie, le produit final était un ensemble de réformes. En 2017 et 2019 respectivement, le site Mécanisme de Recours Indépendant (MRI) du Fonds vert pour le climat (GCF) a annoncé ses nouveaux termes de référence actualisés et ses nouvelles procédures et lignes directrices qui ont remplacé les procédures provisoires en vigueur jusqu'alors. Plus récemment, en 2019, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) a achevé un examen complet de son mécanisme de traitement des plaintes, qui a débouché sur la nouvelle politique de responsabilité et la nouvelle structure du Mécanisme indépendant de responsabilité des projets (IPAM). Ce mécanisme est entré en vigueur au début de 2020. La Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures (BAII) présente un cas légèrement différent, car il s'agit d'une nouvelle institution. Par conséquent, plutôt qu'un examen ou une réforme, les politiques mentionnées représentent la première du mécanisme des personnes affectées par les projets (PAPM) qui a été approuvé par le conseil d'administration de l'AIIB en décembre 2018.

1. Légitimité

La légitimité englobe un certain nombre d'éléments différents, qui sont tous essentiels pour garantir que les personnes auxquelles le mécanisme est destiné font confiance à l'IAM. La confiance est essentielle, car sans elle, l'efficacité des IAM n'est pas pertinente, puisqu'elles ne seront pas utilisées par les communautés auxquelles elles sont destinées.

L'un des éléments de la légitimité est l'indépendance, par rapport à la direction, aux financeurs, aux acteurs politiques et aux autres unités de l'organisation mère. Bien que toutes les AIM examinées rendent directement compte à leurs conseils d'administration respectifs, conformément aux meilleures pratiques internationales, d'autres questions concernant leur indépendance ont été soulevées.

Après un retard de près de 2 ans, l'IPN/WB a annoncé le résultat final de son processus de révision en mars 2020. L'une des annonces concernait la modification de la structure du mécanisme de responsabilité. Un nouveau service de résolution des litiges a été créé (une introduction saluée par beaucoup) et il sera hébergé avec l'IPN/WB dans le cadre d'un nouveau mécanisme de responsabilité, dirigé par un nouveau secrétaire exécutif nommé par le conseil d'administration et lui rendant compte. Certains observateurs de la société civile se sont inquiétés des impacts potentiels sur l'IPN/WB, car le rôle de ce nouvel organe doit encore être clarifié en détail, ce qui pourrait donner lieu à des interférences indues dans le fonctionnement de l'IPN/WB et à une confusion quant aux rôles et pouvoirs de chaque organe au sein du mécanisme de responsabilité. Ces observateurs notent que, dans le pire des cas, cela pourrait entraîner des obstacles au fonctionnement équitable et efficace de l'IPN/WB. Dans le cas de l'AIIB, le PAPM/AIIB est logé dans une grande unité chargée de multiples fonctions, l'Unité de résolution des plaintes, d'évaluation et d'intégrité (CEIU). En raison des mandats très différents relevant de cette description, certains observateurs affirment qu'il existe un potentiel de conflits d'intérêts, par exemple entre les fonctions de plaintes et d'évaluation. Ils estiment que cela peut nuire à l'indépendance du PAPM/AIIB, même si l'unité elle-même est directement rattachée au Conseil d'administration.

2. Accessibilité

L'un des principes les plus importants est celui de l'accessibilité ; il s'agit de veiller à ce que les personnes et les communautés qui ont besoin d'utiliser les mécanismes puissent le faire.

Les projets de développement se déroulent presque toujours dans des communautés pauvres, souvent dans des zones où le niveau d'alphabétisation ou d'accès à l'information est faible. Par conséquent, le simple fait que les communautés ne soient pas au courant de l'existence d'un mécanisme de règlement des griefs constitue un obstacle important à une meilleure efficacité. L'une des façons dont les MAI peuvent réduire cet obstacle est de mener des activités pour faire connaître aux communautés dans les zones de projet leur disponibilité et leur fonction, et d'informer les organisations de la société civile sur la façon dont elles peuvent aider les individus et les communautés à atteindre les MAI. Les quatre IAM récemment examinées prévoient toutes des activités de sensibilisation. Cependant, il est possible de faire davantage pour s'assurer que l'information est obtenue par ceux qui en ont le plus besoin, en particulier dans les situations où il y a plusieurs bailleurs de fonds du projet ou lorsque le financement du projet est effectué par des intermédiaires. Une recommandation des OSC est que les clients ou les entités chargées de la mise en œuvre soient mandatés pour diffuser l'information sur l'AIM auprès des communautés locales. La seule AIM qui n'a pas encore adopté cette mesure est l'IPAM/BERD et ce sera sans aucun doute un outil utile pour combler le fossé, souvent important, entre l'IFI, l'AIM et les communautés affectées par le projet.

L'étape suivante, une fois qu'un individu ou une communauté a connaissance de l'IAM, consiste à déposer une plainte éligible. L'accessibilité des différents mécanismes varie énormément à cet égard. Dans une lettre de plus d'une douzaine d'OSC internationales, le PAPM/AIIB a été critiqué pour son accessibilité limitée. La lettre indiquait que la politique du PAPM/AIB en matière d'éligibilité temporelle était trop restrictive, n'autorisant la soumission de plaintes qu'après l'approbation du projet (ce qui ne permet pas de prévenir les préjudices) et jusqu'à la date officielle de clôture du projet ou du dernier décaissement de fonds. Ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles que des plaintes peuvent être déposées dans les deux années suivant la clôture. La lettre détaille également plusieurs autres obstacles à l'accessibilité. Il s'agit notamment de la complexité des procédures de dépôt de plainte, de l'interdiction de toute assistance non locale, sauf dans des cas exceptionnels, et du nombre élevé de critères d'exclusion. Il s'agit notamment du fait qu'un projet ait été cofinancé en vertu des normes sociales et environnementales d'autres bailleurs de fonds, des exigences élevées en matière de preuves pour illustrer le préjudice et de la nécessité de prouver que les plaignants ont tenté de résoudre le problème à la fois par le biais du mécanisme de réclamation au niveau du projet et en travaillant avec la direction "de bonne foi". L'IPN/BM a récemment annoncé l'extension de son exigence d'éligibilité temporelle de la date de clôture du projet, ou après que 95% des fonds aient été déboursés, à un maximum de 15 mois après la date de clôture du projet. L'IPAM/BERD a également étendu son éligibilité temporelle, jusqu'à 2 ans après que la BERD n'ait plus d'intérêt financier dans le projet.

Le MRI/ En revanche, l'IAMGCF va plus loin que tout autre IAM en rendant le mécanisme aussi accessible que possible. Contrairement aux autres mécanismes qui exigent que les plaintes soient soumises par écrit (et généralement dans une langue officielle), le MRI/GCF permet aux plaignants de présenter leurs observations par tout moyen à leur disposition, non seulement sous forme écrite, et dans n'importe quelle langue. De plus, les soumissions peuvent être déposées soit dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle le plaignant a pris connaissance des impacts négatifs, soit dans un délai de deux ans après la date de clôture du projet, la date la plus tardive étant retenue.

3. Prévisibilité

Pour que les IAM soient considérées comme efficaces, dignes de confiance et pertinentes pour les parties prenantes, les procédures et les processus de plaintes doivent être clairement décrits, les communautés doivent avoir la certitude que leurs conclusions sont prises au sérieux par la direction et les clients et que des mesures appropriées sont prises pour traiter ou compenser le préjudice causé. Si, dans tous les cas, des mesures correctives sont conçues par la direction des IFI en réponse aux conclusions de la RII (et, dans certaines RII, aux recommandations), l'une des principales différences entre les RII réside dans leurs fonctions de suivi et de surveillance de la conception et de la mise en œuvre de ces plans.

Selon certains commentateurs, l'inclusion d'une fonction de surveillance pour l'IPN/WB était une partie particulièrement controversée de sa révision, en raison des perceptions alléguées d'une " ingérence " indue dans la gestion de la Banque mondiale, et c'est donc l'une des décisions qui n'a été annoncée que récemment. Les nouvelles réformes prévoient une certaine capacité de contrôle et de suivi, alors qu'il n'y en avait aucune auparavant. Cette disposition permet à l'IPN/WB de "vérifier" les plans d'action de gestion (MAP) de la Banque. Toutefois, pour ce faire, l'IPN/WB doit obtenir l'approbation du Conseil d'administration et la vérification ne peut avoir lieu qu'après une "mise en œuvre substantielle" du MAP et/ou si le suivi de la gestion signale un échec de la mise en œuvre. De plus, la vérification est limitée, la politique stipulant que les visites sur site doivent être limitées à une seule et l'IPN/WB n'a pas la possibilité de faire des commentaires sur le contenu du MAP lui-même.

En comparaison, la plupart des autres IAM ont depuis longtemps des fonctions de suivi qui sont plus robustes que les réformes adoptées par le Conseil de la BM dans cet aspect des réformes de l'IPN/BM. L'IPAM/EBRD, le PAPM/AIIB et le MRI/GCF ont tous des fonctions de suivi, bien que certaines soient plus étendues que d'autres. Le MRIGCF / L'IPAM/EBRD et l'IRM/GCF sont tenus d'approuver les plans de mesures correctives de la direction et peuvent demander une mise à niveau s'ils sont jugés inadéquats.

4. Transparence et engagement des parties prenantes

Les deux critères suivants sont étroitement liés car on ne peut s'engager de manière significative avec les parties prenantes que si les décisions, les processus et les politiques sont connus et disponibles pour elles. La transparence des MIA est l'une des plus grandes préoccupations des OSC dans le secteur de la responsabilité et a fait l'objet de nombreuses critiques. Une organisation de la société civile a reproché aux politiques du PAPM/AIIB de ne s'engager qu'à rendre publics les résumés de leurs enquêtes et évaluations, empêchant ainsi une analyse externe de la validité de ces résultats. D'autre part, le processus de réforme de l'IPN/WB a été critiqué par les commentateurs pour son manque de transparence pendant la période de révision elle-même. Cela s'est accompagné d'un manque d'opportunités et d'informations pour un engagement adéquat et légitime des parties prenantes, ce qui a sapé l'acceptation publique du processus de révision et empêché l'intégration de contributions utiles des communautés affectées et des OSC. La transparence est nécessaire pour un mécanisme véritablement responsable, efficace et moderne. En revanche, l'IPAM/EBRD et MRI/GCF ont tous deux connu de longues périodes de consultation (17 et 24 mois respectivement), qui ont abouti à des inclusions importantes dans les politiques finales. L'IPAM/EBRD et MRI/GCF ont également introduit des mesures visant à accroître la transparence et l'engagement des parties prenantes en divulguant tous les rapports de cas et en offrant aux plaignants la possibilité de commenter les projets de rapports et de MAP de l'IAM et les rapports de suivi.

 

5. Source d'apprentissage continu

Le traitement des plaintes est sans doute la fonction la plus importante des RII des IFI aujourd'hui. Cependant, pour que le mandat d'aide aux communautés aille au-delà d'un processus de plaintes individuelles, les GII doivent également agir comme des sources de connaissances et d'expériences pour l'amélioration des politiques de l'institution mère. Ce n'est que de cette manière que les leçons apprises peuvent être utilisées pour prévenir les griefs et les préjudices futurs. Cela se fait en grande partie par le biais d'une fonction consultative, que toutes les AIM examinées exercent à des degrés divers. Dans le cadre de ce mandat, la RII fournit des conseils à la direction de l'IFI sur la manière d'améliorer ses politiques et ses lignes directrices sur la base de ses expériences et, dans certains cas comme à le MRI/GCF, également sur la base des meilleures pratiques internationales.

L'IPAM/EBRD constitue également une source supplémentaire d'apprentissage pour la BERD et un autre niveau de responsabilité pour ses clients et ses partenaires de mise en œuvre. La nouvelle politique stipule que si un client proposé a déjà fait l'objet d'une plainte auprès de l'IPAM/EBRD, cette information sera transmise au conseil d'administration et prise en compte avant que la BERD n'effectue de nouveaux investissements. Cela constitue une forte incitation financière pour les clients à respecter les garanties sociales et environnementales et garantit que les clients connus pour causer du tort aux communautés ne recevront plus de financement.

Conclusion

Cette brève analyse des derniers examens condhttps://www.somo.nl/reviews-of-world-bank-groups-accountability-mechanisms-too-important-to-be-done-in-secret/ucted de quatre RII illustre le fait que les réformes et les examens n'évoluent pas uniformément dans une direction conforme aux principes de Ruggie. Nous pouvons plutôt observer un mélange de changements. Si certains d'entre eux sont susceptibles d'accroître l'efficacité des RII, en renforçant leurs principes fondamentaux, d'autres sont susceptibles de réduire à néant certains de ces efforts.

Ce sont des leçons importantes à tirer pour d'autres IAM et IFI et la manière dont ils mènent leurs réformes. Actuellement, deux autres IAM sont en période d'examen. Le Mécanisme indépendant d'inspection (MRI) de la Banque africaine de développement (BAD) a récemment entamé son troisième examen, qui devrait s'achever en janvier 2021. Le médiateur consultatif de conformité (CAO) de la Société financière internationale (SFI) et de l'Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA) a également lancé un examen "dans le cadre de la stratégie de la SFI visant à s'engager sur des marchés plus difficiles et de litiges mettant en cause l'étendue de notre responsabilité". Cet examen devrait être conclu en mai de cette année (2020). Bien qu'il ne soit pas encore terminé, ce processus a déjà suscité des critiques de la part des OSC pour son manque de transparence, similaires à celles formulées à l'encontre du processus d'examen de l'IPN/WB. Il s'agit notamment de l'absence de publication des termes de référence de l'équipe d'examen, de l'absence d'engagement à divulguer les recommandations finales et de l'absence d'espace pour les commentaires publics sur les recommandations. Il reste à voir dans quelle mesure cela risque d'ébranler la confiance des parties prenantes concernées dans le processus et ses résultats.

Le mandat, le pouvoir et l'efficacité des MAI font l'objet d'un examen tant en interne, au sein des IFI, qu'en externe. On peut l'observer dans les réactions négatives auxquelles elles ont été confrontées à la suite de l'affaire Jam contre la SFI, qui a illustré un exemple où les recommandations d'une AIM n'ont pas été prises en compte et mises en œuvre. Malheureusement, il ne s'agit pas d'un cas unique et la nécessité pour les communautés de recourir aux mécanismes judiciaires pour obtenir réparation est un pas dans la mauvaise direction, car ces mécanismes sont généralement moins accessibles à la plupart des communautés touchées par les projets financés par les IFI. Pour que les MII conservent leur pertinence en tant que principale voie de recours, elles doivent veiller à accroître leur efficacité en renforçant les principes fondamentaux sur lesquels elles reposent, conformément aux principes de Ruggie acceptés au niveau international. Sans cela, il existe un risque que la responsabilité et la réparation deviennent moins accessibles aux communautés et que les IFI s'exposent à des poursuites judiciaires potentiellement coûteuses et nuisibles à leur réputation. En ce sens, les IAM sont à la croisée des chemins et il incombe à leurs institutions mères d'agir avec vision et prudence.

Article rédigé par Katrina Lehmann-Grube et Lalanath de Silva